Der Zweck im Recht der Abschiebungshaft

4.1.2021 | Gesetzgebung Abschiebungshaft

Die im Dezember 2020 in § 62c AufenthG neu eingeführte ergänzende Vorbereitungshaft ist ein schönes Beispiel für einen aufenthaltsrechtlichen Exorzismus. Mit ihm soll ein Gespenst ausgetrieben werden, das im deutschen Asylrecht immer wieder umgeht, nämlich das Gespenst des "Missbrauchs des Asylsystems durch Kriminelle".

Eine der jüngeren Sichtungen dieses Gespensts war der Fall Miri, in dem Ende 2019 nur durch Rekurs auf § 71 Abs. 8 AsylG verhindert werden konnte, dass ein ausgewiesener und abgeschobener, aber nach Deutschland zurückgekehrter Ausländer während seines Asylverfahrens nicht inhaftiert worden wäre. Zu den Hintergründen dieses Falles äußerte sich Bundesminister Seehofer alsbald ausführlich im Deutschen Bundestag, wo er sich zur Wiedereinreise und anschließenden Asylantragstellung von zuvor ausgewiesenen und abgeschobenen Menschen klar positionierte:

Es geht darum, dass diese Menschen, wenn sie Asyl beantragen, in Haft kommen.

Es bestehe nämlich eine Regelungslücke, weil die Inhaftierung von Asylsuchenden nach damals geltendem Recht gemäß § 14 AsylG nur zulässig wäre, wenn sie sich schon bei der Asylantragstellung in Haft befunden hätten, nicht aber, wenn es es sich nicht um einen Folgeantrag handelte und sie bei der Asylantragstellung in Freiheit wären: Dann sorge § 55 AsylG dafür, dass sie während der Dauer ihres Asylverfahrens ein Aufenthaltsrecht hätten und nicht gemäß § 62 Abs. 3 AufenthG in Sicherungshaft genommen werden dürften.

Alsbald wurde ein Gesetzgebungsvorhaben angekündigt, das Abhilfe schaffen sollte. Nur ein kleiner Teil dieses Vorhabens überlebte die Ressortabstimmung zwischen den beteiligten Bundesministerien und trat am 10. Dezember 2020 als neuer § 62c AufenthG in Kraft.

§ 62c AufenthG erlaubt die Inhaftierung von Asylsuchenden in Form einer „ergänzenden Vorbereitungshaft“, die teilweise der Vorbereitungshaft des § 62 Abs. 2 AufenthG nachempfunden ist. § 62c Abs. 1 AufenthG lautet:

Ein Ausländer, der sich entgegen einem bestehenden Einreise- und Aufenthaltsverbot nach § 11 Absatz 1 Satz 2 im Bundesgebiet aufhält und keine Betretenserlaubnis nach § 11 Absatz 8 besitzt, ist zur Vorbereitung einer Abschiebungsandrohung nach § 34 des Asylgesetzes auf richterliche Anordnung in Haft zu nehmen, wenn von ihm eine erhebliche Gefahr für Leib und Leben Dritter oder bedeutende Rechtsgüter der inneren Sicherheit ausgeht oder er auf Grund eines besonders schwerwiegenden Ausweisungsinteresses nach § 54 Absatz 1 ausgewiesen worden ist. Die Haft darf nicht angeordnet werden, wenn sie zur Vorbereitung der Abschiebungsandrohung nach § 34 des Asylgesetzes nicht erforderlich ist.

Die Vorschrift war im Gesetzgebungsverfahren Anfang November 2020 Gegenstand einer öffentlichen Anhörung im Innenausschuss des Deutschen Bundestags, zu der auch gutachterliche Stellungnahmen der eingeladenen Sachverständigen vorgelegt wurden und zugänglich sind. Geholfen hat es nichts, die Vorschrift wurde unverändert verabschiedet.

Ganz abgesehen von den grundsätzlichen Schwierigkeiten, die man mit § 62c AufenthG haben muss, etwa mit der Annahme, es liege überhaupt eine Regelungslücke vor, der erneuten Annahme eines Generalverdachts gegenüber Asylsuchenden, der erschwerten Durchführung eines Asylververfahrens in der Haft, den systematischen Brüchen oder der Frage der Vereinbarkeit mit Europarecht, ist die Vorschrift aber zumindest für eine ungeahnte Pointe gut.

Der Schlüssel für die Pointe verbirgt sich im überflüssigen zweiten Satz von § 62c Abs. 1 AufenthG, der die Geltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes in Erinnerung ruft: Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer ausländerrechtlichen Inhaftierung hat sich am Zweck des Gesetzes zu orientieren, wie sie im Gesetz zum Ausdruck gekommen ist. Nur wenn die Inhaftierung zur Erreichung dieses Zwecks geeignet und erforderlich ist, kann die Inhaftierung rechtmäßig sein. Dies würde freilich auch gelten, wenn es dort nicht stünde.

Der Zweck einer Gesetzesbestimmung ist anhand einer objektiven Gesetzesauslegung zu bestimmen und nicht anhand der subjektiv vom Gesetzgeber verfolgten Zwecke. Darum geht etwa Kau fehl, wenn er als Zweck der Vorschrift die „Ermöglichung einer raschen Abschiebung“ versteht. Dies war sicherlich die Motivation des Gesetzgebers, ist aber im Wortlauf von § 62c Abs. 1 AufenthG nicht zum Ausdruck gekommen. Vielmehr wird dort, und zwar in beiden Sätzen des Absatzes, lediglich ausgeführt, dass die Inhaftierung zur „zur Vorbereitung einer Abschiebungsandrohung nach § 34 des Asylgesetzes“ dient.

Die Inhaftierung dient damit gerade nicht der Vermeidung einer Situation, in der die „Abschiebung ohne die Inhaftnahme wesentlich erschwert oder vereitelt würde“, wie es § 62 Abs. 2 AufenthG für die Vorbereitungshaft formuliert, also zur Sicherung des Vollzugs der Abschiebungsandrohung, sondern ausschließlich zur Vorbereitung des Erlasses der Rückführungsentscheidung, hier der Abschiebungsandrohung. Dies hat Hailbronner in seiner Stellungnahme thematisiert:

„Bei § 62c fehlt eine derartige [nämlich die in § 62 Abs. 2 AufenthG enthaltene] Präzisierung, was die Frage aufwirft, ob es tatsächlich nur um die Vorbereitung einer Abschiebungsandrohung (die ggfs. auch ohne Anwesenheit erfolgen kann) geht.“

Ähnlich hat sich Wittmann in seiner Stellungnahme geäußert:

„Diese Formulierung ist jedoch [..] missglückt, da die ‚vorzubereitenden‘ behördlichen Entscheidungen i.d.R. nicht der persönlichen Anwesenheit des Betroffenen bedürfen [..] § 62 Abs. 2 AufenthG [kompensiert] dies durch das weitere Erfordernis, dass ‚die Abschiebung ohne die Inhaftnahme wesentlich erschwert oder vereitelt würde‘.“

In der Tat ist „die Sicherstellung der Anwesenheit zur ‚Vorbereitung der Abschiebungsandrohung‘ niemals erforderlich“, so dass § 62c Abs. 1 AufenthG im Ergebnis keinen Anwendungsbereich hat.

Nun kommt es zwar bei der Auslegung von Rechtsnormen durchaus nicht nur auf den Wortlaut der Norm an, sondern auch auf die prinzipielle Zielsetzung des Gesetzgebers, und muss eine Auslegung vermieden werden, die dazu führt, dass ein Gesetz keinen relevanten Regelungsbereich mehr hat. Im hier eröffneten Anwendungsbereich des Art. 104 GG zieht das Bundesverfassungsgericht jedoch, wie auch im Strafrecht, eine klare Grenze beim möglichen Wortsinn des Gesetzes, der „die äußerste Grenze zulässiger richterlicher Interpretation“ markiere. Insofern ist § 62c AufenthG zwar Ausdruck gesetzgeberischer Handlungsfähigkeit, gerade im Vorfeld einer anstehenden Bundestagswahl, aber leider auch Ausdruck gesetzgeberischer Inkompetenz.